Czy każde przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków przez urzędnika to przestępstwo?

Procesy karne dotyczące przestępstwa przekroczenia uprawnień lub niedopełnienie obowiązków są sprawami skomplikowanymi, trudnymi i wymagającymi. Najczęściej spotykam się z sytuacjami, kiedy wszczęcie postępowania karnego przeciwko urzędnikowi jest wynikiem niezrozumienia przez organy ścigania branżowych przepisów regulujących pracę na poszczególnych stanowiskach, ich obowiązków i uprawnień bądź jest wynikiem konfliktów środowiskowych lub politycznych.

Dlaczego proces karny dotyczący przestępstwa nadużycia władzy przez urzędnika (art. 231 Kodeksu karnego) jest skomplikowany? Dlatego, że do przypisania odpowiedzialności karnej za to przestępstwo konieczne jest spełnienie szeregu warunków, które poniżej opisałam.

Kiedy urzędnik może ponieść odpowiedzialność karną za przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków?

Treść przepisu art. 231 Kodeksu karnego jest bardzo ogólna – nie wskazuje o jakie uprawnienia lub obowiązki ma chodzić. Dlatego w każdej sprawie prokurator i sąd powinni dookreślić jakie uprawnienie miałoby być przekroczone lub jaki obowiązek miałby być niedopełniony. Niestety w swojej praktyce spotkałam się z sytuacjami, że organy ścigania stawiały urzędnikowi zarzut popełnienia tego przestępstwa, jednocześnie nie wskazując konkretnie z czego dane uprawnienie lub obowiązek miałby wynikać. Choć zgodnie z podstawową zasadą procesu karnego podejrzany i oskarżony nie mają obowiązku dowodzenia swojej niewinności, to w sprawach o nadużycie władzy (art. 231 Kodeksu karnego) obrona często polega na udowadnianiu, że konkretny funkcjonariusz publiczny miał prawo podjąć określone działanie (np. miał prawo podpisać umowę). Zdarza się nawet, że obrona w sprawach urzędniczych sprowadza się do rekonstrukcji uprawnień lub obowiązków oskarżonego urzędnika, wskazywanie konkretnych aktów prawnych, ustaw, regulaminów, zarządzeń, ponieważ kwestie te pomijają milczeniem organy ścigania.

Wskazanie źródła obowiązków lub uprawnień jest warunkiem koniecznym do pociągnięcia do odpowiedzialności karnej funkcjonariusza publicznego za przestępstwo z art. 231 Kodeksu karnego. Takim źródłem NIE może być ogólnie przyjęta praktyka w jakimś urzędzie czy ustne, niewiążące zalecenia. W żadnym wypadku nie można uznać za prawidłowe i słuszne oskarżenia, którego podstawą jest wybiórcze odniesienie się do uprawnień lub obowiązków urzędnika. Sytuacja taka jest niedopuszczalna, ponieważ prawo karne pełni również funkcję gwarancyjną, która ma zabezpieczać każdego przed ingerencją w jej prawa przez organy ścigania.

Działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego przez funkcjonariusza publicznego

Nawet jeśli faktycznie dojdzie do przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez urzędnika, to fakt ten NIE oznacza automatycznie, że może on odpowiadać za przestępstwo nadużycia władzy (art. 231 § 1 Kodeksu karnego). Konieczne jest równoczesne udowodnienie przez prokuratora, że funkcjonariusz publiczny działał tym samym na szkodę interesu publicznego lub prywatnego.

Interes – to innymi słowy – korzyść, pożytek. Interes publiczny to np. interes ogółu obywateli, grup społecznych. Istotne jest, by ewentualnie wyrządzona szkoda stanowiła dolegliwość dla osoby pokrzywdzonej w momencie jej wyrządzenia, a nie po upływie znacznego czasu od chwili jej powstania.

Ponadto interes w rozumieniu art. 231 Kodeksu karnego musi być oparty na prawie materialnym. Nie jest to interes do samej właściwej procedury, bo w przeciwnym razie każde przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków należałoby utożsamiać z działaniem na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Samo naruszenie przepisów proceduralnych przez urzędnika może być ewentualnie rozpatrywane jako przewinienie dyscyplinarne lub służbowe – nie może jednak prowadzić do skazania za przestępstwo nadużycia władzy.

Zamiar przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez urzędnika

I nawet jeśli faktycznie dojdzie do przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez urzędnika i nawet jeśli udowodniono, że działał on na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, to fakt ten NIE oznacza automatycznie, że może on odpowiadać za przestępstwo nadużycia władzy. Kolejnym koniecznym warunkiem do pociągnięcia funkcjonariusza publicznego do odpowiedzialności karnej za to przestępstwo jest udowodnienie, że działał on umyślnie – dotyczy to przestępstw opisanych w art. 231 § 1 Kodeksu karnego oraz art. 231 § 2 Kodeksu karnego.

W związku z tym prokurator musi wykazać, że urzędnik obejmował swoją świadomością fakt:

przysługiwania mu kompetencji oraz jej zakresu,
aktualizacji obowiązku lub uprawnienia wynikających z tej kompetencji,
działania na szkodę interesu publicznego lub prywatnego przez przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków.

Szczególnie teraz – w dobie niekończących się regulacji, nowelizacji przepisów, sprzeczności jednocześnie obowiązujących przepisów oraz zastrzeżeń co do ich obowiązywania ze względu na niekonstytucyjny tryb ich uchwalenia lub ze względu na zastrzeżeń co do konstytucyjności składów sędziowskich wydających poszczególne orzeczenia (w Trybunale Konstytucyjnym, Sądzie Najwyższym, sądach powszechnych) – można podawać w wątpliwość istnienie po stronie funkcjonariusza publicznego świadomości, że np. wydając konkretną decyzję lub podpisując konkretną umowę, miał zamiar popełnienia przestępstwa. Szereg zastrzeżeń co do obowiązującego prawa i jego zakresu, ustawodawczy chaos nie może powodować negatywnych konsekwencji i nie może prowadzić do skazywania urzędników.

Nieświadome przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków

W Kodeksie karnym przewidziana jest również odpowiedzialność karna za nieumyślne nadużycie władzy – art. 231 § 3 Kodeksu karnego. W tym wypadku muszą być spełnione przesłanki, o których wyżej pisałam, czyli:

przekroczenie uprawnień lub
niedopełnienie obowiązków,
działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego,
oraz – dodatkowo:
wyrządzona szkoda musi być istotna.

Kodeks karny nie zawiera definicji istotnej szkody. Kwestia tego, czy szkoda ma charakter „istotny”, jest ocenna i powinna być oceniana w odniesieniu do konkretnego przypadku oraz czy szkoda ta jest faktycznie istotna dla pokrzywdzonego. Za „istotną” szkodę uznaje się np. poważne zakłócenie funkcjonowania instytucji państwowych.

Nieumyślność oznacza, że urzędnik nie miał zamiaru przekroczenia uprawnień lub niedopełnienie obowiązków oraz wyrządzenia istotnej szkody, lecz możliwość popełnienia tego czynu przewidywał albo mógł przewidzieć oraz jednocześnie nie zachował ostrożności wymaganej w danych okolicznościach. Również w tym wypadku pozostają aktualne rozważania co do wątpliwości co do obowiązującego prawa i jego zakresu.

Kto może odpowiadać za przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków?

Nie każdy może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej za przestępstwo nadużycia władzy (art. 231 Kodeksu karnego). Sprawcą tego przestępstwa może być tylko funkcjonariusz publiczny (potocznie: urzędnik). Definicję tego pojęcia znajdziemy w art. 115 § 3 Kodeksu karnego, zgodnie z którym:

Funkcjonariuszem publicznym jest:

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej;

poseł, senator, radny;

poseł do Parlamentu Europejskiego;

sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy;

osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych;

osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe;

osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej;

funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej;

osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie;

pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe;

inspektor Inspekcji Wodnej.

Zdarza się, że nie jest oczywiste, że faktycznie konkretną osobę można uznać za funkcjonariusza publicznego w rozumieniu tego przepisu.

Po pierwsze, wynika to z faktu, że krąg osób, które będą mogły być pociągnięte do odpowiedzialności karnej za przestępstwo z art. 231 Kodeksu karnego, będzie zależeć od zakresu ich obowiązku lub uprawnień.

Po drugie, związane jest to także z tym, że np. w ww. punkcie 5 wskazano, że osoba, która pełni wyłącznie czynności usługowe, mimo zatrudnienia w administracji rządowej, innym organie państwowym lub samorządu terytorialnego, NIE jest uznawana za funkcjonariusza publicznego, a zatem NIE może być skazana za przestępstwo z art. 231 Kodeksu karnego. W Kodeksie karnym nie ma już natomiast definicji tego, co wchodzi w zakres „wyłącznie czynności usługowych”, zatem kwestia ta nie jest oczywista.

adw. dr Joanna Machlańska

Potrzebujesz wsparcia prawnego? Skontaktuj się ze mną:

kancelaria@adwokatmachlanska.pl

www.adwokatmachlanska.pl

Niniejszy blog zawiera jedynie treści o charakterze ogólnym. Wpisy umieszczone na tym blogu nie stanowią porady prawnej, opinii prawnej lub wiążącej wykładni prawa i nie mogą być podstawą do podejmowania decyzji w konkretnych sytuacjach. Joanna Machlańska prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Adwokacka adwokat Joanna Machlańska z siedzibą w Krakowie nie odpowiada za treść niniejszego bloga w zakresie, w jakim inne osoby mogłyby doznać jakiejkolwiek szkody w związku z podjęciem jakichkolwiek działań lub zaniechaniem podjęcia jakichkolwiek działań. Wpisy umieszczone na blogu zostały oparte o przepisy obowiązujące w chwili opublikowania wpisów. Jeśli czytasz je później, to miej na uwadze, że wpisy te mogą być już nieaktualne.

Photo by Jonas Kool on Unsplash